De acuerdo con las conclusiones formuladas por el Abogado General del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Giovanni Pitruzzella, aunque “se establece, en principio, una obligación” de aceptar el efectivo para el pago de deudas pecuniarias, se puede eximir de dicha obligación si ambas partes acuerdan contractualmente otro método de pago o si un Estado miembro aplica una legislación que imponga restricciones al pago en efectivo por motivos de “interés público”. Sin embargo, dichas conclusiones imponen límites a tales medidas. Los Estados no pueden suprimir totalmente los billetes de banco denominados en euros, no deben rebasar los límites de lo que es necesario para alcanzar dicho objetivo y deben tener en cuenta el “elemento de inclusión social que posee el efectivo” y que las “personas vulnerables” no disponen de otro método de pago distinto del efectivo.

Este artículo analiza si el curso legal es competencia europea o nacional y si se pueden imponer restricciones al derecho a pagar en efectivo. En un segundo artículo se estudiará la relación entre el curso legal y el ejercicio de los derechos fundamentales. También se abordarán las consecuencias del curso legal en el caso de una moneda digital emitida por bancos centrales (CBDC).

A finales de septiembre, Giovanni Pitruzzella, Abogado General del Tribunal de Justicia de la UE (TJUE), emitió unas conclusiones en las que señalaba que la definición que otorga el Derecho alemán al curso legal, según la cual los billetes de banco denominados en euros son el único medio de pago de curso legal ilimitado, quebranta la competencia exclusiva de la Unión Europea y, por tanto, no puede aplicarse.

Las conclusiones se refieren a la actuación judicial contra la Hessischer Rundfunk, una empresa pública de radiodifusión alemana. La Hessischer Rundfunk fue acusada de no aceptar pagos en efectivo en concepto de un canon obligatorio en la vista que se celebró en la Gran Sala a mediados de junio.

El caso fue presentado inicialmente por el Bundesverwaltungsgericht (BVewG), el tribunal administrativo de Alemania.

Los demandantes alegaban que la negativa por parte de la empresa pública de radiodifusión alemana de aceptar el efectivo para liquidar pagos obligatorios vulneraba el estatuto de los billetes y las monedas denominados en euro como moneda de curso legal. El BVewG consideró que la prohibición de pagar en efectivo el canon audiovisual era contraria al Derecho alemán en materia de curso legal. Este acto jurídico alemán define de manera explícita los billetes de denominados en euros como “el único medio de pago de curso legal ilimitado”. Sin embargo, dicha definición difiere de lo expuesto en el párrafo 1 del artículo 118 del Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que solo estipula lo siguiente: "Los billetes emitidos por el Banco Central Europeo y los bancos centrales nacionales serán los únicos billetes de curso legal en la Unión”.

Por tanto, la resolución del BVewG fue remitida al TJUE para obtener una opinión sobre esta discrepancia y se formularon tres preguntas antes de emitir el fallo definitivo:

1. ¿La disposición de la Ley del Bundesbank es compatible con la competencia exclusiva de la Unión Europea (UE) en materia de política monetaria?
2. ¿El propio Derecho de la Unión contempla una prohibición que impida a las autoridades públicas de un Estado miembro rechazar el cumplimiento de una obligación de pago impuesta por vía reglamentaria mediante billetes de euro, en cuyo caso las normas de la Hessisches Rundfunk serían incompatibles con el Derecho de la Unión?
3. En el caso de que, debido a la condición de moneda de curso legal de los billetes denominados en euros, las autoridades públicas de los Estados miembros deban aceptar billetes en euros para liquidar pagos obligatorios, ¿puede un Estado miembro de la zona euro aplicar de todos modos la legislación nacional mientras la UE no recurra a sus competencias transferidas?

La función del Abogado General es exclusivamente consultiva. Si lo consideran necesario, los jueces solicitan unas conclusiones antes de comenzar las deliberaciones y de emitir el veredicto propiamente dicho. Ahora bien, dichas conclusiones son relevantes, ya que el jurado suele seguirlas en la mayoría de los casos. Los abogados generales tienen potestad para decidir sobre sus propios estilos y formatos a la hora de emitir sus conclusiones. Esto les permite elaborar conclusiones detalladas que suelen ser minuciosas. Además, aunque las conclusiones no son una sentencia del propio tribunal, actualmente constituyen un documento de dominio público que puede servir de referencia en las discusiones que mantengan todas las partes interesadas que estén involucradas en el futuro del efectivo.

De acuerdo con el Abogado General, el caso planteaba “cuestiones inéditas con consecuencias de naturaleza constitucional en relación con el alcance de la competencia exclusiva de la Unión Europea en relación con la política monetaria, y los efectos del curso legal de los billetes de euro previsto en el Derecho de la Unión. También plantea la cuestión de si los Estados miembros que tienen como moneda el euro pueden adoptar normas nacionales que restrinjan el efectivo”.

Interpretación del concepto de curso legal

Pitruzzella reconoce que “el asunto plantea cuestiones inéditas y de considerable importancia práctica, actual y futura, en relación con la moneda única, el euro. Se solicita al Tribunal de Justicia que interprete conceptos de Derecho monetario sobre los que aún no ha tenido ocasión de pronunciarse, y, más en particular, el concepto de curso legal. Todo ello debe entenderse en un contexto complejo en el que la afirmación del dinero escriptural y del dinero electrónico y el progreso tecnológico, dotado de efectos potencialmente disruptivos también en el uso del dinero, van acompañados de la existencia de un número todavía significativo de personas vulnerables que no tienen acceso a servicios financieros básicos”.

Las principales conclusiones de Pitruzzella son las siguientes:

1. La definición contemplada en el Derecho alemán sobre el curso legal de los billetes denominados en euro como único medio de pago de curso legal e ilimitado vulnera la competencia exclusiva de la Unión Europa y, por tanto, no puede aplicarse.
2. La Unión Europea no prevé el derecho absoluto de pagar en efectivo y su aceptación puede limitarse por motivos de autonomía contractual o de índole pública.
3. La única conexión directa entre el valor de curso legal que se atribuye al efectivo y el ejercicio de los derechos fundamentales puede darse en situaciones de inclusión social.
4. El Derecho de la Unión permite la modificación de la condición de moneda de curso legal asignando esa condición a formas de moneda no física, como por ejemplo, las monedas digitales emitidas por bancos centrales (CBDC).

En este artículo se analizan los dos primeros puntos. El último se abordará en la segunda parte.

1. La definición contemplada en el Derecho alemán de los billetes denominados en euros como el único medio de pago de curso legal ilimitado no puede aplicarse.

Pitruzzella concluye que la autorización para emitir billetes y monedas denominados en euros forma parte de la competencia exclusiva de la UE, y, por tanto, del Banco Central Europeo (BCE), en materia de política monetaria.

Asimismo, Pitruzzella considera que la disposición de la Ley del Bundesbank (un acto jurídico nacional), que señala los billetes denominados en euros como el único medio de pago de curso legal, no es compatible con la competencia exclusiva de la UE en materia de política monetaria y no puede aplicarse en este caso o en absoluto. Al definir los billetes de banco como el único medio de pago ilimitado, la legislación adoptada constituye un conjunto de normas sobre la moneda de curso legal.

En otras palabras, Pitruzzella considera que el legislador alemán ha sobrepasado sus competencias al instaurar una legislación nacional que “no constituye una simple reproducción exacta de las disposiciones de Derecho de la Unión”, sino que “tiene un significado y un objetivo propio dirigido a completar el concepto de Derecho de la Unión de curso legal de los billetes” para garantizar el carácter ilimitado de los billetes de euro. También considera que la intención manifiesta de los legisladores alemanes de completar el Derecho de la Unión para aportar claridad jurídica está debidamente documentada en los archivos de trabajo del Bundestag.

Asimismo, Pitruzzella considera que la Ley del Bundesbank no puede aplicarse ni siquiera en el caso de falta de actividad legislativa por parte de la Unión. La "Falta de actividad legislativa" del legislador de la UE se refiere a la ausencia de una definición exacta y uniforme del concepto de curso legal.

Por consiguiente, según Pitruzzella, ningún Estado miembro tiene derecho a definir el alcance del concepto de curso legal. Si el TJUE está de acuerdo con las conclusiones, la Ley del Bundesbank podría quedar desprovista de todo efecto jurídico. Esta circunstancia podría abrir la puerta a recursos judiciales contra otros Estados miembros cuyas legislaciones nacionales podrían determinar el alcance del concepto de curso legal. Asimismo, si el TJUE no suscribiera las conclusiones, cada Estado miembro podría legislar sobre su propio conjunto de normas relativas a la condición de curso legal y ello podría perjudicar al euro en su totalidad.

No existe una definición precisa del concepto de curso legal

El propio Pitruzzella señala que el Derecho de la Unión “no aporta una definición precisa del concepto de curso legal [y] debe ser objeto de una interpretación autónoma y uniforme en toda la Unión”. Pitruzzella exhorta a trabajar en esta materia al afirmar: “Aunque el legislador de la Unión no ha facilitado una definición precisa del concepto de curso legal, es libre de hacerlo en cualquier momento”.

Ya es hora de que exista una mayor certidumbre jurídica en la zona euro en lo que respecta a la interpretación y la definición de curso legal, su significado y cómo se debe proteger.

2. La Unión Europea no prevé un derecho absoluto a pagar en efectivo

¿Cuáles son los efectos de la condición de curso legal de los billetes denominados en euros prevista en el Derecho de la Unión? La opinión del Abogado General es que, a través de la interpretación, dada la falta de una definición precisa, en el estado actual del Derecho de la Unión, el concepto de curso legal en relación con los billetes y las monedas debe entenderse como una obligación en principio de aceptar el efectivo en euros para el pago de deudas pecuniarias. No obstante, considera que dicha obligación no es absoluta y solo es válida cuando las partes contractuales no hayan acordado libremente otra cosa, o cuando los reglamentos que restrinjan su uso como medio de pago en aras del interés público no establezcan otra cosa[1].

Pitruzzella determina el alcance del concepto de curso legal antes señalado sobre la base de las orientaciones de la Recomendación 2010/191/UE de la Comisión, de marzo de 2010, sobre el alcance y los efectos del curso legal de los billetes y monedas en euros y el considerando 19 del Reglamento (CE) n.º 974/98 del Consejo sobre la introducción del euro antes señalado.

El Abogado General destaca que la Recomendación se basa en las principales conclusiones de los debates que se recogen en el Informe de 2010 del Grupo de Expertos en el Curso Legal del Euro (ELTEG), “elaborado por un grupo de trabajo compuesto por representantes de los Estados miembros de la zona euro” y "constituido bajo los auspicios de la Comisión Europea y el BCE". Pitruzzella explica que la Recomendación constituye un “importante elemento interpretativo”, ya que el TJUE “ha reconocido que cuando un documento […] haya sido elaborado por un grupo de expertos nacionales y de los servicios de la Comisión, este puede ofrecer elementos útiles para la interpretación de las disposiciones del Derecho de la Unión pertinente”. Sería interesante saber en qué medida los miembros del ELTEG eran conscientes en 2010 de la importancia que llegarían a adquirir sus debates.

Limitaciones derivadas de la autonomía contractual de las partes

La aceptación general de que puede haber excepciones a la aceptación del efectivo para la extinción de la deuda pecuniaria con arreglo a la autonomía contractual de las partes no es un buen augurio para el efectivo. La pandemia de la COVID-19 ha puesto el foco sobre la cuestión de la autonomía contractual, ya que los comercios han rechazado el efectivo por el temor no confirmado de que el dinero en metálico transmite el virus. Sin embargo, plantea también la cuestión de la validez de la autonomía contractual entre las partes en una transacción entre particulares y empresas. Cuando un cliente acude a un comercio con el cartel “solo se aceptan tarjetas” en la puerta, ¿celebra un contrato? Si todas las tiendas de la zona dejan de aceptar el efectivo, ¿estamos ante un caso de autonomía contractual o se trata de un monopolio local que no admite pagos en efectivo y que limita las opciones de los clientes?

El informe del ELTEG, que Pitruzzella ha utilizado en otras ocasiones, subraya el debate y las discrepancias sobre este asunto: “No fue posible llegar a un acuerdo sobre la cuestión debido a las diferencias entre las dos corrientes de pensamiento antes expuestas: según una de ellas, la autonomía contractual puede limitar las disposiciones de derecho público relativas al curso legal; según la otra, la autonomía contractual no puede prevalecer sobre el principio de curso legal del derecho público ”.[2]Puede que lo que se necesite sea una prohibición universal a los comercios que no aceptan efectivo, similar a la decretada en Nueva York y San F rancisco.

Limitaciones por motivos de interés público

Pitruzzella considera que, tal y como se reconoce en el considerando 19, en el ejercicio de sus poderes, los Estados miembros pueden adoptar medidas que impongan limitaciones a los pagos en billetes denominados en euros. Sin embargo, dichas limitaciones no pueden derivar en una legislación o, de hecho, completar la supresión de los billetes de euro. Además, tales medidas deben aplicarse por motivos de interés público [3]. Asimismo, Pitruzzella señala que la posibilidad de que los Estados miembros adopten medidas que limiten [4] el uso de efectivo "no solo" para luchar contra la evasión fiscal y el crimen organizado, sino también, y de manera especial para "la organización y el funcionamiento de las administraciones públicas y fiscales”, es compatible con el concepto del Derecho de la Unión de curso legal.

Pitruzzella también señala que “esta laguna [falta de definición precisa de curso legal] no es accidental, habida cuenta del carácter delicado de la cuestión y de los múltiples enfoques adoptados por los distintos Estados miembros interesados”. En concreto, según Pitruzzella, en los debates recogidos en el Informe de 2010 del ELTEG se reflejan distintas tradiciones jurídicas y en materia de consumo, propias de los diferentes bancos centrales nacionales y ministerios de economía. En otras palabras, Pitruzzella considera que esa laguna existe a propósito para dotar a los Estados miembros de cierto margen de maniobra. “Los Estados miembros pueden, por motivos de interés público, adoptar medidas […] que restrinjan, dentro de ciertos límites y con algunas condiciones, el uso de efectivo”.

Pitruzzella defiende su decisión de tener en cuenta el considerando al señalar que aunque “no constituye, en sí mismo, una norma jurídica y, por tanto, no tiene valor legal […] facilita un criterio de interpretación cualificado”. Según Pitruzzella, de acuerdo con dicho considerando, el legislador de la Unión ha reconocido la existencia de cierto margen de maniobra para la persecución de motivos de interés público, que no se limitan necesariamente al orden público, para justificar una excepción a la obligación (no absoluta) de que los acreedores acepten el efectivo.

La decisión de Pitruzzella de tomar como orientación el considerando puede debatirse. Los recurrentes ante el tribunal alemán afirmaban que “de ningún elemento del Reglamento n.º 974/98, ni siquiera de sus trabajos preparatorios, se desprende que el considerando deba tener únicamente alcance transitorio”. Transitorio, en el sentido de que su finalidad era solamente abordar el período provisional antes de la introducción del euro en su formato de papel. Asimismo, Helmut Siekmann, Profesor de Derecho Monetario y Leyes del Banco Central en la Goethe University, en su trabajo titulado Restricting the Use of Cash in the European Monetary Union señala que “los argumentos del considerando 19 [del Reglamento n.º 974/98] deben desestimarse, ya que carecen de importancia normativa” y para justificar las restricciones impuestas al uso del efectivo. Es curioso que el propio Pitruzzella se refiera al trabajo de Siekmann pero llegue a una conclusión diferente.

[1] En la versión en español de las conclusiones de Pitruzzela, los términos "public reasons" y "public interest" se han traducido como "interés público".

[2] Informe del Grupo de Expertos en el Curso Legal del Euro (ELTEG) sobre la definición, el alcance y los efectos del curso legal de los billetes y las monedas denominados en euros (2010) https://ec.europa.eu/economy_finance/articles/euro/documents/elteg_en.pdf

[3] En la versión en español de las conclusiones de Pitruzzela, los términos "public reasons" y "public interest" se han traducido como "interés público".

[4] “Exige que las medidas sean adecuadas para lograr los objetivos legítimos perseguidos por la normativa de que se trate y no rebasen los límites de lo que es necesario para el logro de dichos objetivos”.

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