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Petición al Tribunal de Justicia de la UE para que se pronuncie sobre el derecho a pagar en efectivo (2ª parte)

Categorías : Cash has legal tender status, Cash is the first step of financial inclusion, Sin categorizar
November 30, 2020
Publicado en : CBDC, Financial inclusion, Moneda de curso legal, Zona euro
Un recurso ante el máximo Tribunal de la Unión Europea podría tener consecuencias importantes para la condición de curso legal de los billetes y las monedas, así como para la aceptación del efectivo. En esta segunda parte se estudia la relación entre el curso legal y el ejercicio de los derechos fundamentales. También se abordan las consecuencias del curso legal en el caso de una moneda digital emitida por bancos centrales (CBDC).
Martina Horakova

MH Knowlogy

De acuerdo con las conclusiones formuladas por el Abogado General del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Giovanni Pitruzzella, aunque “se establece, en principio, una obligación” de aceptar el efectivo para el pago de deudas pecuniarias, se puede eximir de dicha obligación si ambas partes acuerdan contractualmente otro método de pago o si un Estado miembro aplica una legislación que imponga restricciones al pago en efectivo por motivos de “interés público”. Sin embargo, dichas conclusiones imponen límites a tales medidas. Los Estados no pueden suprimir totalmente los billetes de banco denominados en euros, no deben rebasar los límites de lo que es necesario para alcanzar dicho objetivo y deben tener en cuenta el “elemento de inclusión social que posee el efectivo” y que las “personas vulnerables” no disponen de otro método de pago distinto del efectivo.

La primera parte de este artículo analizaba si el curso legal es competencia europea o nacional y si se pueden imponer restricciones al derecho a pagar en efectivo. En este segundo artículo se estudiará la relación entre el curso legal y el ejercicio de los derechos fundamentales. También se abordarán las consecuencias del curso legal en el caso de una moneda digital emitida por bancos centrales (CBDC).

A finales de septiembre, Giovanni Pitruzzella, Abogado General del Tribunal de Justicia de la UE (TJUE), emitió unas conclusiones en las que señalaba que la definición que otorga el Derecho alemán al curso legal, según la cual los billetes de banco denominados en euros son el medio de pago de curso legal ilimitado, quebranta la competencia exclusiva de la Unión Europea y, por tanto, no puede aplicarse.

Las conclusiones se refieren a la actuación judicial contra la Hessischer Rundfunk, una empresa pública de radiodifusión alemana. La Hessischer Rundfunk fue acusada de no aceptar pagos en efectivo en concepto de un canon obligatorio en euros y la vista se celebró en la Gran Sala a mediados de junio.

El caso fue presentado inicialmente por el Bundesverwaltungsgericht (BVewG), el tribunal administrativo de Alemania.

Los demandantes alegaban que la negativa por parte de la empresa pública de radiodifusión alemana de aceptar el efectivo para liquidar los pagos obligatorios vulneraba el estatuto de los billetes y las monedas denominados en euro como moneda de curso legal. El BVewG consideró que la prohibición de pagar en efectivo el canon audiovisual era contraria al Derecho alemán en materia de curso legal. Este acto jurídico alemán define de manera explícita los billetes ddenominados en euros como “el único medio de pago de curso legal ilimitado”. Sin embargo, dicha definición difiere de lo expuesto en el párrafo 1 del artículo 128 del Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que solo estipula lo siguiente: "Los billetes emitidos por el Banco Central Europeo y los bancos centrales nacionales serán los únicos billetes de curso legal en la Unión”.

Por tanto, la resolución del BVewG fue remitida al TJUE para obtener una opinión sobre esta discrepancia y se formularon tres preguntas antes de emitir el fallo definitivo:

  1. ¿La disposición de la Ley del Bundesbank es compatible con la competencia exclusiva de la Unión Europea (UE) en materia de política monetaria?
  2. ¿El propio Derecho de la Unión contempla una prohibición que impida a las autoridades públicas de un Estado miembro rechazar el cumplimiento de una obligación de pago impuesta por vía reglamentaria mediante billetes de euro, en cuyo caso las normas de la Hessisches Rundfunk serían incompatibles con el Derecho de la Unión?
  3. En el caso de que, debido a la condición de moneda de curso legal de los billetes denominados en euros, las autoridades públicas de los Estados miembros deban aceptar billetes en euros para liquidar pagos obligatorios, ¿puede un Estado miembro de la zona euro aplicar de todos modos la legislación nacional mientras la UE no recurra a sus competencias transferidas?

La función del Abogado General es exclusivamente consultiva. Si lo consideran necesario, los jueces solicitan unas conclusiones antes de comenzar las deliberaciones y de emitir el veredicto propiamente dicho. Ahora bien, dichas conclusiones son relevantes, ya que el jurado suele seguirlas en la mayoría de los casos. Los abogados generales tienen potestad para decidir sobre sus propios estilos y formatos a la hora de emitir sus conclusiones. Esto les permite elaborar conclusiones detalladas que suelen ser minuciosas. Además, aunque las conclusiones no son una sentencia del propio tribunal, actualmente constituyen un documento de dominio público que puede servir de referencia en las discusiones que mantengan todas las partes interesadas que estén involucradas en el futuro del efectivo.

De acuerdo con el Abogado General, el caso planteaba “cuestiones inéditas con consecuencias de naturaleza constitucional en relación con el alcance de la competencia exclusiva de la Unión Europea en relación con la política monetaria, y los efectos del curso legal de los billetes de euro previsto en el Derecho de la Unión. También plantea la cuestión de si los Estados miembros que tienen como moneda el euro pueden adoptar normas nacionales que restrinjan el uso del efectivo”.

Interpretación del concepto de curso legal

Pitruzzella reconoce que “el asunto plantea cuestiones inéditas y de considerable importancia práctica, actual y futura, en relación con la moneda única, el euro. Se solicita al Tribunal de Justicia que interprete conceptos de Derecho monetario sobre los que aún no ha tenido ocasión de pronunciarse, y, más en particular, el de curso legal. Todo ello debe entenderse en un contexto complejo en el que la afirmación del dinero escritural y del dinero electrónico y el progreso tecnológico, dotado de efectos potencialmente disruptivos también en el uso del dinero, van acompañados de la existencia de un número todavía significativo de personas vulnerables que no tienen acceso a servicios financieros básicos”.

Las principales conclusiones de Pitruzzella son las siguientes:

  1. La definición contemplada en el Derecho alemán sobre el curso legal de los billetes denominados en euro como único medio de pago de curso legal e ilimitado vulnera la competencia exclusiva de la Unión Europa y, por tanto, no puede aplicarse.
  2. La Unión Europea no prevé el derecho absoluto de pagar en efectivo y su aceptación puede limitarse por motivos de autonomía contractual o de índole pública.
  3. La única conexión directa entre el valor de curso legal que se atribuye al efectivo y el ejercicio de los derechos fundamentales puede darse en situaciones de inclusión social.
  4. El Derecho de la Unión permite la modificación de la condición de moneda de curso legal asignando esa condición a formas de moneda no física, como por ejemplo, las monedas digitales emitidas por bancos centrales (CBDC).

Los dos primeros puntos se abordaban en la primera parte de este artículo. Los dos últimos se tratan a continuación.

3. La única conexión directa entre el efectivo y los derechos fundamentales se da en situaciones de inclusión social

“Su uso [del efectivo] generalmente no resulta necesario para el disfrute de tales derechos fundamentales […] No obstante, la conexión del efectivo con el ejercicio de los derechos fundamentales sí es directa en los casos en que el uso del efectivo funciona como elemento de inclusión social”. No obstante, Pitruzzella señala que “los recurrentes en el litigio principal no parecen pertenecer a esa categoría de personas”.

Pitruzzella también resta importancia al argumento de que el efectivo es el único instrumento financiero exento de riesgo de insolvencia y sostiene que, a su juicio, la regulación y la supervisión financieras son suficientemente robustas. “Es cierto que el dinero expresado en forma física con el efectivo […] es la única forma que existe en la actualidad de dinero del banco […] y no está sujeta, en consecuencia, al riesgo de quiebra de la entidad que gestiona la cuenta. No obstante, este riesgo – el cual, en particular como consecuencia de las estrictas normativas de naturaleza reglamentaria aplicables a estas entidades, puede considerarse, concretamente, marginal – no limita el uso de otras formas de dinero o de otros medios de pago para el disfrute de estos derechos fundamentales, como demuestra, por lo demás, el uso muy desarrollado y cada vez mayor de formas de dinero distintas del efectivo en las actividades de disfrute de los derechos fundamentales”.

Siekmann, expresa una opinión contraria en su informe de 2018 titulado Legal Tender in the Euro Area: “Por último, suele olvidarse que el uso de instrumentos financieros distintos de la moneda de curso legal conlleva un riesgo adicional de insolvencia. El intermediario que los emite puede llegar a ser insolvente, algo que no ocurriría con un banco central. Los sistemas de garantía de depósitos en la UE son legal y económicamente insuficientes y, de manera adicional, la UE ha implantado un instrumento de protección y rescate (bail-in), lo que puede suponer un riego sustancial para los depositarios”.

Pitruzzella también desestima el argumento de la función del efectivo en la protección de la privacidad, ya que en el expediente en cuestión, las autoridades de la radiotelevisión pública ya conocían los datos personales de los demandantes. No obstante, la función del efectivo como el único medio de pago que protege la privacidad podría interpretarse como una protección del interés público. Como señala Siekmann: “La población tiene derecho a que el gobierno no intervenga a menos que existan argumentos adecuados y convincentes para llevar a cabo actuaciones onerosas”.

4. Curso legal: las CBDC y los pagos electrónicos

En el juicio celebrado en junio, uno de los jueces preguntó si el término "moneda de curso legal", según la definición del Tratado, influiría de alguna forma en el "desarrollo" de la moneda digital del BCE (CBDC). La decisión de plantear la cuestión de las CBDC resultaba bastante peculiar y no se ajustaba al contexto del expediente en cuestión. Sin embargo, Pitruzzella decidió profundizar en la posibilidad de dotar del valor de curso legal no solo a un posible euro digital, sino también a los pagos electrónicos. Curiosamente, las conclusiones coinciden en el tiempo con la publicación de la Estrategia de pagos minoristas de la UE, que se dio a conocer cinco días antes, y con el Informe sobre un euro digital del BCE, publicado tres días después.

Pitruzzella sostiene que “no cabe deducir[…] que el legislador constitucional de la Unión Europea haya pretendido excluir la posibilidad […] de atribuir, paralelamente a los billetes (y a la moneda metálica) en euro, el valor de curso legal a otras formas de dinero no necesariamente físicas” como una CBDC, pero también especialmente a otras formas de dinero escritural.

Pitruzzella también señala que la Unión Europea y la Comisión parecían favorecer, según su interpretación, a los pagos electrónicos frente al efectivo: “ si bien es cierto que la Unión no ha atribuido expresamente el valor de curso legal a ninguna forma de dinero distinta del efectivo, no es menos cierto que ha regulado de forma analítica los servicios de pago […] y la emisión de dinero electrónico. […] La propia Unión ha estimulado el uso de medios de pago electrónicos”. Dicha regulación de los pagos por parte de la Unión “ha contribuido, habida cuenta de la seguridad y la difusión que han adquirido estos medios de pago, a disminuir el uso del efectivo”.  También añade que “algunos consideran que el dinero escritural debe considerarse a partir de ahora de curso legal” y apoya su argumento con el trabajo de Vincenzo De Stasio "Verso un concetto europeo di moneta legale: valute virtuali, monete complementari e regole di adempimento" (Hacia un concepto europeo de dinero legal: monedas virtuales, monedas complementarias y normas de cumplimiento), Banca borsa titoli di credito, 2018.

Pitrozzella no tiene en cuenta el posible argumento de que se elabore e introduzca una nueva reglamentación únicamente para regular los nuevos instrumentos y los nuevos riesgos asociados frente al hecho de que no haga falta regular el efectivo debido a su seguridad. Cabe señalar el reciente escándalo de Wirecard, que pone de relieve que el riesgo para los depositarios no es solo marginal y que los supervisores siguen actuando con retraso:

“Cuando Wirecard se hundió y su división británica se vio obligada a suspender sus actividades reguladas durante tres días, millones de clientes del Reino Unido no pudieron acceder a sus cuentas. Para muchos, las posibles consecuencias eran graves. Algunos clientes dependían de la aplicación para atender las domiciliaciones bancarias y recibir pagos. La Autoridad de Conducta Financiera (FCA) respondió con nuevas medidas para proteger a los usuarios de los servicios de pagos. No obstante, dada la rápida expansión del mercado de los pagos digitales, se insta a los reguladores a revisar su postura respecto al sector”.

La interpretación que hace Pitruzella de que la UE favorece los pagos electrónicos a costa del efectivo también entra en conflicto con la Estrategia de pagos minoristas de la UE, que señala la importancia de proteger el acceso al efectivo: “En el marco del ELTEG, la Comisión seguirá de cerca la labor relativa al acceso al efectivo que se llevará a cabo con el respaldo del Consejo de Pagos Minoristas en Euros. Teniendo en cuenta este informe, así como las deliberaciones del ELTEG, puede tomar la decisión de adoptar medidas adecuadas para proteger la aceptación y disponibilidad de billetes y monedas de euro a finales de 2021”. El BCE también sostiene que “se introduciría un euro digital de forma paralela con el efectivo, no en sustitución del mismo”.

El futuro del expediente

Aunque deja clara su conclusión de que la Ley del Bundesbank no puede aplicarse, Pitruzzella devuelve categóricamente la pelota al tribunal alemán al afirmar lo siguiente: “[el BVewG] dispone de todos los elementos de hecho y de Derecho necesarios para efectuar el análisis pertinente y determinar, sobre la base de las eventuales indicaciones que le proporcione el Tribunal de Justicia Europeo, la compatibilidad con el Derecho de la Unión y con el curso legal de los billetes denominados en euros de una norma nacional [de Hessischer Rundfunk] que establezca restricciones al pago en efectivo.”

También expone cómo abordaría el caso. En su opinión, la norma de la emisora de radio y televisión que prohíbe la aceptación del efectivo es de naturaleza meramente parafiscal y, por tanto, no invade las competencias exclusivas de la UE. Asimismo, “no da lugar manifiestamente a una supresión de los billetes denominados en euros y establece expresamente otros medios legales para la liquidación de la deuda monetaria de que se trata”. Además, Pitruzzella considera que Rundfunk impuso las restricciones también por razones relacionadas “con la eficacia de la recaudación de las deudas tributarias y de lucha contra la delincuencia”, y, a este respecto, considera que “todos estos objetivos pueden considerarse motivos de interés público capaces de justificar restricciones al uso del efectivo”. Pitruzzella expresó su preocupación por la exclusión social de las personas que no disponen de una cuenta bancaria. No obstante, señalaba que “del expediente no se desprende en absoluto que estos hayan declarado en algún momento estar en la imposibilidad de pagar el canon audiovisual por no tener acceso a servicios financieros básicos”.

Puede cuestionarse, sin embargo, la postura de Pitruzzela, ya que a fecha de hoy sigue sin haber datos empíricos concluyentes de que las restricciones al efectivo ayuden a luchar contra la delincuencia y el terrorismo. De hecho, los delincuentes, que han adquirido un elevado grado de sofisticación, utilizan criptomonedas para mover el dinero. También es cuestionable que pueda lograrse una mayor eficiencia fiscal imponiendo únicamente restricciones al uso del efectivo. Asimismo, aunque el hecho de que un organismo público rechace pagos con dinero en metálico no constituye una “supresión total” del efectivo, si otros organismos siguen el ejemplo, se podría debilitar la infraestructura del efectivo haciéndola insostenible y poco fiable, además de menoscabar la estabilidad y la confianza en el euro.

Todavía no se ha hecho pública la fecha exacta de la sentencia judicial, pero cabe esperar que sea a finales de año.

 

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